Mange udviklingslande er rige på naturressourcer, samtidig med at størstedelen af befolkningen lever i fattigdom. Et eksempel er de vestafrikanske lande, der har et stort potentiale for fiskeri. Den politiske udfordring er at undgå overfiskeri og sikre, at fiskeriet gavner lokalbefolkningen.

Fiskeriet ud for Vestafrika
De vestafrikanske farvande er nogle af verdens mest produktive, og småfiskernes fangster har stor betydning for den lokale befolknings ernæring. Samtidig har fiskeriaftaler med andre lande givet betydelige indtægter til nogle af kyststaterne. Muligheden for at sælge fiskerettigheder følger af etableringen af eksklusive økonomiske zoner (EØZ) på op til 200 sømil (370 km) fra kysten. En EØZ strækker sig væsentligt ud over territorialfarvandet, der typisk er 3-12 sømil. Det betyder, at staten har rettighederne til de naturressourcer, der findes i havet og undergrunden.

Etableringen af EØZ´er i slutningen af 70´erne og begyndelsen af 80´erne betød, at de vestafrikanske lande i princippet kunne nyde godt af de disse ressourcer. Langt størstedelen af verdens potentiale for fiskeri findes inden for 200 sømile-grænsen. De mest produktive øko-systemer findes, hvor der er relativt lavvandet. Ser man på den østlige del af det centrale Stillehav (FAO-område 34), så udgør fangster i åbent hav kun en meget lille del (se figur 1 og 2).

Det er også iøjnefaldende, at mængderne har været stigende fra 1950 til 1990. Især perioden fra 1962 til 1977 viser en stærk stigning. Efter 1990 har der været et mindre fald fra omkring 12 mio. ton til under 10 mio. ton. Et fald i fangstmængden, kan enten forårsages af mindre fiskeriindsats eller vigende bestande pga. tidligere overfiskeri. I første tilfælde er det et resultat af en bedre regulering, i det andet tilfælde er det resultat af manglende eller forkert regulering.

En meget stor andel af fangsterne sker i Marokko og Mauretaniens EØZ´er, hvilket kan forklares af deres lange kystlinjer. Sydmarokko dækker reelt Vestsahara, som er besat af Marokko. Dette er en helt særlig problemstilling, fordi det ifølge international lov er ulovligt for besættelsesmagten at bruge naturressourcerne i et besat område til sin egen nytte. Ikke alene fisker marokkanske fartøjer i området, Marokko har også solgt fiskerettigheder til andre stater, herunder EU (se artikel om dette).

EU´s fiskerflåde i Vestafrika
”EU´s fiskerflåder tømmer de afrikanske farvande for fisk med lokal fattigdom til følge”. Sådan står der i Enhedslistens EU-delprogram, der netop er blevet vedtaget. Det er korrekt, at EU-landene står for en stor del af fiskeriet i Vestafrika. Det fremgår af figur 3.a, at EU´s fangster i de vestafrikanske farvande har ligget langt over andre fremmede fiskerflåder, og i 1989 oversteg fangsterne de afrikanske landes fangster. Det er dog typisk de mere værdifulde arter, som bliver fanget af fartøjerne fra EU. Når man opgør fangsterne efter værdi, skal man frem til 2004, før værdien af fangsterne fra EU kommer ned på samme niveau som de afrikanske. Omkring 1990 udgjorde værdien af fangsterne fra EU´s fiskerflåde halvdelen af den samlede fangstværdi. De afrikanske fangster dækker også fremmede fiskerflåder, idet afrikanske fiskerflåder også opererer i havet ud for andre lande.

Når EU´s fiskerflåder opererer i udenlandsk farvand, kan det enten ske i henhold til fiskeriaftaler, individuelle licenser eller uden licens. Fiskeriaftaler er bilaterale aftaler mellem EU og den afrikanske stat, der fastsætter adgang for fartøjer fra EU mod betaling. Betalingen er opdelt i en del, der dækkes af EU´s budget og en betaling fra skibsejerne. EU´s betaling er en fast sum per år, mens skibsejerne betaler en fast sum per fartøj, samt en afgift per kg. fangst.

I den akademiske litteratur har der været kritik af, at skatteyderbetalte fiskeriaftaler udgør en støtte, der fører til overfiskeri og unfair konkurrence om fiskeriadgangen over for andre landes fiskere. Retfærdiggørelsen af, at skatteydere er med til at betale for fiskeriadgang, kan findes i EU´s fælles fiskeripolitik, som den blev defineret i 1977. Målet for EU´s eksterne fiskeripolitik var at undgå konkurrence mellem medlemsstaterne om fiskeriadgang, sikre forsyning af fisk til EU´s forbrugere, begrænse presset på bestandene i EU´s egne farvand og skabe beskæftigelse i EU´s fiskeindustri.

Disse målsætninger står i modsætning til de afrikanske lande og befolkningers interesser. De vil have en interesse i udvikling af den lokale fiskeindustri, så der skabes lokale jobs og opnås en højere pris af forarbejdede produkter. Forsyning af fisk til lokale markeder står i modsætning til forsyning til forbrugere og konkurrence mellem udenlandske fiskenationer kan drive prisen på fiskeriadgang op. I perioden 1983-1990 betalte skatteyderne i gennemsnit 0,5 mia. kr. per år for fiskeriaftaler. Det er meget muligt, at EU´s politik ikke samlet set er til fordel for de borgere, der betaler for den over skatten. Den afspejler i højere grad fiskeindustriens interesser og kan ses som en måde at afværge noget af den modvilje, der er i industrien mod begrænsninger i fiskeriet inden for EU´s territorium.
I slutningen af 70´erne var det tydeligt, at der var et udbredt overfiskeri i EU´s farvande og en stor overkapacitet i fiskerflåderne. Det var dermed et spørgsmål om at sikre fortsat adgang for de europæiske fiskere, der opererede ud for Vestafrika før etableringen af EØZ’erne og give ny adgang for fiskere, der opererede i EU´s farvande.

Kritik af EU´s fiskeriaftaler
Man kunne argumentere for, at det er helt frivilligt for afrikanske lande at indgå fiskeriaftaler, og at de derfor alene ville indgå sådanne aftaler, hvis det var til gavn for landet. Det er umiddelbart et win-win-scenarie, hvis afrikanske lande ikke har kapaciteten til at udnytte sine fiskebestande og derfor kan få en økonomisk kompensation for at give adgang til ressourcerne. Men det er ikke givet, at regeringerne varetager befolkningens interesser. Ikke alene kan regeringer være mere eller mindre korrupte og udemokratisk valgte, men de kan også være under et vist pres for at skaffe valuta til at betale renter og afdrag på udlandsgælden.

Det betyder, at der er større interesse for en regering i at skaffe penge til staten centralt, end at sikre et livsgrundlag for befolkningen. Hvis udenlandske fiskerflåder fisker på de samme bestande som lokale fiskere, går det ud over deres fangster. Det er især tilfældet, hvis der gives adgang til at fiske efter de kystnære arter, som udnyttes af lokale småfiskere. I aftalerne er der en beskyttelseszone for at undgå overlap med de lokale småfiskere. Der kan dog også være en tabt mulighed for udvikling af lokalt baseret fiskeri efter arter ude på dybere hav, som sværdfisk og tun, der opnår en høj pris.

Organisationer af lokale småfiskere har rejst kritik af, at især trawlere, der fisker efter bundnære (demersale) fisk har haft en negativ betydning for deres forhold. Det førte til dannelsen af ”Coalition for Fair Fishery Agreements” (CFFA), der er en samling af småfiskere og NGO´er, der rejste kritikken over for EU fra starten af 90´erne. NGOerne kunne blandt andet henvise til, at EU har indført et traktatfæstet princip om, at der skal være kohærens i forhold til målene i udviklingspolitikken. Det betyder, at EU-Kommissionen er forpligtet til at vurdere, om EU´s politik på andre områder står i modsætning til EU´s mål i udviklingspolitikken.

EU´s ændrede politik
Kritikken af EU´s eksterne fiskeripolitik førte til, at der blev udarbejdet et nyt format for fiskeriaftaler. Fra 2002 hed det ikke længere aftaler om fiskeriadgang, men ”fiskeripartnerskabsaftaler” (FPA). Disse aftaler skulle sikre overensstemmelse mellem udvikling, ressourcebeskyttelse og fiskerflåders interesser. Denne idé, om at modstridende interesser kan forenes i et partnerskab, genfinder man i mange andre udviklingssammenhænge.

Det konkrete indhold i ændringen var, at der i betalingen til kyststaten skulle indgå en øremærket sum til udvikling af det lokale fiskeri og forbedret regulering af fiskeriet, således at det blev mere bæredygtigt. Denne begrænsning på, hvad betalingen fra EU må bruges til, har dog i flere forhandlinger mødt modstand fra de afrikanske kyststater. Mauretanien har for eksempel ikke fået udbetalt en stor del af den øremærkede sum, fordi de ikke kunne godtgøre, at der var initiativer inden for de formål. I en efterfølgende aftale blev det øremærkede beløb stærkt begrænset.
Den seneste ændring er overgangen til ”bæredygtige fiskeripartnerskabsaftaler” .

Det væsentligste nye er, at med disse aftaler bliver det slået fast, at det kun er såkaldt overskydende bestande, som aftalerne må omfatte.

Betydningen af ændringerne i EU´s fiskeripolitik bliver klarere, hvis man ser på konkrete cases. I den følgende del giver jeg en beskrivelse af fiskeriet i Senegals EØZ.

Senegals fiskeri
Der er forskellige grupper af fiskere, der opererer inden for Senegals EØZ. Småfiskerne leverer primært fødevarer til lokalområderne inklusive nabolande. Fisk til lokalt forbrug konserveres i småskala med tørring eller rygning. Småfiskere leverer også noget til den lokale forarbejdningsindustri. Småfiskerne har gennem tiden øget deres kapacitet med flere både, større både og motorisering. Stort set alle både har i dag motor. Senegals småfiskere er nogle af regionens mest udviklede, og de tager i stigende grad til andre lande i regionen for at fiske. Småfiskerne er velorganiserede med stærke interesseorganisationer, og der er høj grad af lokal selvforvaltning. Det betyder, at der lokalt er regler for, hvornår, hvordan og hvor meget man må fiske. Fiskernes organisationer har lokalt etableret kvoter for salg til fiskeindustrien for at sikre høje priser.

Den nationalt baserede industriflåde leverer til den lokale forarbejdningsindustri. Der har været stigende fangster indtil 1999, hvorefter de er faldet.

De nationale småfiskere og industrifiskere får statsstøtte i form af brændstoftilskud. Set ud fra et perspektiv om bæredygtighed er det en dårlig form for tilskud, da det bidrager til overfiskeri generelt og specifikt til i højere grad at anvende ressourcekrævende fiskeriteknikker.

De fremmede fiskerflåder leverer enten til den lokale forarbejdningsindustri eller lander fangsterne i Las Palmas på de Kanariske Øer.

Senegal indgik som det første land i Vestafrika en fiskeriaftale med EU i 1979. Dengang omfattede den både trawlere og tunfartøjer. Der var stor kritik af EU´s trawlfiskeri i Senegal, fordi det dels var i konkurrence med lokale fiskere, og fordi de bundnære fisk især er udsat for overfiskeri i Senegal og regionen som helhed. Derfor blev aftalen ikke fornyet i 2006. En række mindre tunfartøjer fra Spanien og Frankrig, der er baseret i Dakar og leverer til den lokale fiskeindustri, fik dog aftaler direkte med fiskerimyndighederne. I 2014 blev der igen indgået en fiskeriaftale med EU. Denne aftale udvider igen adgangen til tunfiskeriet for nogle større fartøjer, der fisker med ringnot og leverer fangster til tunindustrien i Galicien. Desuden indeholder aftalen adgang for to spanske fartøjer til at fiske efter kulmule.

Ud over EU, er det primært Rusland og Kina, der opererer i Senegals fiskefarvand. Russerne fisker dels efter små stimefisk (pelagiske fisk) og bundfisk, mens de kinesiske fartøjer alene går efter bundfisk. En stor del af Kinas og Ruslands fiskeri foregår uden licens. Rusland havde en fiskeriaftale frem til år 2000, og der blev igen indgået en for 2010-2012. Den sidstnævnte gav store protester fra de lokale fiskere og fiskeindustrien, fordi de russiske fartøjer fisker efter arter, som lokale fiskere også er afhængige af, og de lander deres fangster uden for Senegal. Aftalen med Rusland blev annulleret af den nyvalgte præsident Macky Sall i 2012. Ifølge Greenpeace har småfiskerne oplevet en hurtig og markant stigning i fangster, efter de russiske fartøjer mistede deres adgang. Der er dog eksempler på, at russiske fartøjer fortsat fisker i Senegals farvand.

I Senegals tilfælde er det ikke i dag EU´s fiskeri, der udgør det største problem ift. overfiskeri. Det er især de russiske og kinesiske fiskerflåder, der opererer illegalt og fisker efter de bundfisk, som er mest udsat for overfiskeri og som danner livsgrundlag for småfiskere.

Er Senegal et typisk eksempel?
I forhold til andre lande i Afrika er der visse forskelle. Namibia er blandt eksperter i fiskeriregulering blevet fremhævet som en succeshistorie. Da Namibia blev uafhængigt i 1990, var fiskebestandene fisket meget ned. Der blev efterfølgende lavet en national politik med individuelle salgbare kvoter, der især blevet givet til namibiske fiskere. Namibia har stort set ingen småfiskere, og fiskeriet vedrører kun få arter. Industrifiskerne lander alene deres fangster lokalt, da der er langt til alternative fiskerihavne. Dette letter overvågningen.

Mauretanien har en blandet aftale med EU, der både omfatter trawl- og tunfiskeri. I den seneste aftale er zonen reserveret til lokale småfiskere blevet udvidet, hvilket betyder, at der er mindre interesse for at anvende aftalen blandt de især spanske fiskere, der tidligere opererede i farvandet. Det virker derfor som en aftale, der nu er en dårlig forretning for EU, men giver bedre forhold for de lokale småfiskere.

Guinea-Bissau har relativt store fiskeressourcer, men kun en lokal befolkning på 1 million. Det lokale småskala-fiskeri er meget primitivt i modsætning til Senegal. I forhold til at anvende fiskeriet til at få eksportindtægter vil det kræve udvikling af den lokale fiskeindustri.

Sierra Leone har aldrig haft fiskeriaftaler med EU. Tidligere har der været meget illegalt fiskeri fra fremmede fiskerflåder. En bedre overvågning og regulering har begrænset de udenlandske fiskerflåders illegale fiskeri, og det lokale småskala-fiskeri er øget.

EU bør droppe fiskeriaftaler
EU eksterne fiskerflåde er i mindre grad problemet, end det har været. Der er ikke gode argumenter for, at fiskeri-aftaler reelt er en hjælp til udvikling og bæredygtighed. Når landenes regeringer selv laver aftaler med fiskere, kan de i højere grad tage hensyn til lokale interesser. Det kan f.eks. være en landingspligt, der dels sikrer lettere kontrol af fangsterne, og betyder, at fangsterne bidrager til lokal fødevareforsyning og udvikling af fiskeindustrien.

Begrebet ”partnerskab” er bullshit, når det er EU, der definerer, hvad indholdet i partnerskabsdelen er. Det giver god mening at støtte udvikling af lokal fiskeindustri og fiskerikontrol. Men en sådan støtte bør ske på en måde, så befolkningen har mulighed for selv at vægte forskellige hensyn. Støtten bør derfor ikke være på betingelse af adgang for EU´s fiskerflåde og kunne i stedet gives som udviklingsbistand gennem internationale organisationer.

Lokal selv- eller medforvaltning af ressourcerne
Der er brug for en forvaltning af ressourcerne, der også omfatter lokale småfiskere. Ud fra data kan man se, at småfiskerne også har øget deres kapacitet kraftigt gennem tiden. Den bedste løsning er former for medregulering, hvor lokalsamfund og småfiskere er med til at regulere fiskeriet. Der findes mange steder lokale råd, der regulerer fiskeriet. De kan være baseret på lokale myndigheder, fiskernes egen organisering og traditionelle institutioner. Institutioner, der bygger på direkte deltagelse af de berørte giver en større legitimitet. Det betyder, at der en moralsk forpligtelse til at følge den regulering, man selv har været med til at etablere, ligesom der vil være en gensidig kontrol mellem fiskerne.

Dette er dog ikke alene relevant for småfiskeriet. Der er en stor fordel i, at småfiskerne deltager i overvågningen af industrifiskeriet. Hvis ikke der en effektiv kontrol med industrifiskeriet, så vil det underminere de lokalt baserede småfiskeres selvregulering: Der vil ikke være nogen rimelighed i at begrænse sit fiskeri, hvis det bare fører til, at udenlandske industrifiskere får større fangster.

Desuden kan fiskere og lokalbefolkning bidrage væsentligt til overvågning gennem deres tilstedeværelse på kysten og havet. Der er mange eksempler på, at det er småfiskere, NGO’ere eller andre industrifiskere, der rapporterer om ulovligt fiskeri til myndighederne. Det er dog ikke altid at statslige myndigheder har viljen eller ressourcerne til at agere. Det lokale engagement kan være med til at lægge pres på, kontrollere eller forandre ineffektive eller decideret korrupte statslige institutioner. I Senegal er der udbredt mistillid til de centrale politikere og myndigheder. Selv hvis mistilliden ikke altid er velbegrundet, er løsningen større gennemsigtighed og direkte demokratisk indflydelse. Opbygningen af politiske institutioner må med andre ord ske nedefra og op, frem for oppefra og ned.

Der er brug for større gennemsigtighed
EU´s fiskeriaftaler bliver fremstillet som bedre end andre fiskerinationers på grund af gennemsigtigheden. Det er rigtigt, at aftalerne, der bliver forhandlet af Kommissionen, skal godkendes af Parlamentet og kan findes i databasen for EU-lovgivning (eur-lex). Men spørgsmålet er, om der er åbenhed i forhandlingerne og deres efterfølgende resultater for befolkningen i de vestafrikanske lande. Det er lykkedes den nationale senegalesiske organisation for småfiskere CNPS at blive inddraget i forhandlingsprocessen mellem Senegal og EU i flere tilfælde. Det er et resultat af, at CNPS er en af de stærkeste organiseringer af sin art i regionen og er allieret med NGO´er, der også er til stede i Europa.

Der er derimod ikke umiddelbart åbenhed om, hvilke fartøjer, der opererer hvor og hvordan. En sammenslutning af NGO´er har brugt retten til offentlighed til at få adgang til information om EU-fartøjer, der har licens til at operere i farvande uden for EU. Det omfatter alene perioden 2008-2015 og kan findes på whofishesfar.org. Rapporter som eksterne konsulenter har udarbejdet for EU-kommissionen om fiskeriet i partnerlandene har tidligere været interne og kan kun findes, fordi de er lækket og delt på hjemmesider etableret af NGO´er.

EU´s fiskeri i dag og fremover
EU´s fiskerflåde i Vestafrika består nu primært af tunfartøjer, der kun i meget begrænset omfang konkurrerer med lokale småfiskere. Undtagelserne er Marokko, Mauretanien og kulmulefiskeriet i Senegal. Tunfartøjerne følger tunstimernes vandringer langs kysten over året. Der er derfor en stor effektivitetsfordel ved, at fartøjerne kan operere gennem flere farvande. Dette sikrer EU ved at indgå aftaler med flere lande i området. Et alternativ ville være et større regionalt samarbejde, hvor de vestafrikanske lande udstedte kombinerede licenser. De kunne i den forbindelse indlægge differentierede fangstafgifter efter fangstmetoder og landingshavne. Dette vil betyde en væsentligt styrket forhandlingsposition over for fiskerflåderne fra EU og andre lande uden for regionen.

Afslutning
EU´s fiskeri i Vestafrika er blevet meget begrænset i løbet af de sidste årtier. Det er især det fiskeri, der er mindst bæredygtigt og skader lokalbefolkningen mest, der er blevet begrænset. Det er i høj grad et resultat af stærkere sociale bevægelser i Vestafrika og kritik fra NGO´er. Det er dog ikke nok at sikre en mere ansvarlig fiskeripolitik fra EU´s side. Der er en risiko for, at der kommer øget tilstedeværelse af russiske og asiatiske fartøjer i området. Det er derfor afgørende, at de vestafrikanske lande både har en ansvarlig fiskeripolitik og kapaciteten til at håndhæve den. Det er først og fremmest en politisk kamp i hvert enkelt land. Men der er også brug for international solidaritet og støtte. NGO´er som Environmental Justice Foundation og Greenpeace spiller i den forbindelse en positiv rolle. Yderligere er det positivt, at der er internationale sammenslutninger som World Forum of Fisher Peoples (WFFP), der samler småfiskere på verdensplan. I Danmark støtter bl.a. Afrika Kontakt den globale kampagne mod Ocean Grabbing.

Thomas Eisler er jordbrugsøkonom og har skrevet speciale om fremmede fiskerflåder i Vestafrika.

Note:
Data i denne artikel kommer primært fra hjemmesiden seaaroundus.org. Det er en database for fangster og bagvedliggende materiale, som er lavet fiskericentret ved University of British Columbia. De fleste data er først blevet gjort offentlige inden for det sidste år. I modsætning til databaser fra FN’s landbrugs- og fødevareorganisation FAO, så indeholder data fra seaaroundus også fangster, der er ulovlige eller ikke er rapporterede. De manglende data er konstrueret ved at bruge viden om antallet af fiskerfartøjer, der opererer i området. Dermed giver det et mere realistisk billede af de faktiske fangster, specielt i udviklingslande, hvor der er udbredt underrapportering.

Tidligere rapporter om EU´s fiskeriaftaler har jeg fundet på hjemmesiden transparentsea.co, der er etableret af Coalition for Fair Fisheries Agreements (CFFA)

 

 

Opslået i Afrika, EU

single.php